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中国城市通向公平与可持续转型的五条道路

中国正经历着人类历史上最大的人口迁移潮。1978年改革开放以来,中国已有7亿人口涌入城市。与此同时,城市化率也从30年前的不到五分之一跃升至今天的近三分之二。而这一趋势并不会放缓,未来十年间,预计还将有数亿人加入城市化浪潮

高速城市化下,城市边界不断扩张,为中国的可持续发展议程创造了巨大的机遇与挑战。中国选择以何种姿态和方式应对可持续城市化议题,将直接影响人民的生活质量,包括核心城市服务的开展、社会公平和对温室气体排放量的控制。

幸运的是,大规模人口迁移已经成为中国长期发展规划中的重要部分。城市化已经为中国带来了巨大的经济繁荣、并为8亿人口脱贫作出了巨大贡献。在2000年至2018年间,城市人口翻了一番,全国GDP增长了五倍,其中90%来自于城市。

中国于2021年4月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)将以人为本的公正转型作为城市下一阶段发展战略的核心。“十四五”规划有史以来第一次没有包括GDP目标,一定程度上强调了经济发展质量的重要性;通过提出碳强度目标和总量控制目标,确保社会经济发展过程不会加剧气候变化;同时,“十四五”要求各级政府和利益相关方在转型过程中增加绿色就业机会,切实保障传统碳密集行业劳动者的权益。

“十四五”规划是一个契机,它不仅展示了中国更切实的气候目标,同时还加入了对中国城市化进程的思考。以下,我们提出五点建议,为中国在“十四五”规划的指导下更好地实现公平和绿色城市转型提供参考:

更包容的城市规划

高速城市化进程下,城市居民总量也不断增加,但其中的大部分人口尚未被高质量城市服务覆盖。2019年,城市中的外来务工人员已经占城市劳动力的三分之一,对城市经济繁荣贡献巨大,但仍有人在获取包括住房、卫生和用水、公共交通、教育、社会保障体系等城市服务方面存在不同程度上的阻碍。

特大城市继续扩张的同时,新城市也在冉冉升起。不论大小、新旧,城市中的贫富差距、户籍制度和由此产生的城市服务壁垒都是实现包容发展的巨大障碍。因此,通过增强土地利用、住房、卫生、能源和公共交通等服务的公平“可达性”,将包容发展理念贯彻旧城改造与新城规划的方案之中格外重要。

“十四五”规划对中国正在深化的户籍制度改革做出了更新的要求:放开放宽除个别超大城市外的落户限制,全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。对于2.85亿居住在城市的外来务工人员来说,这是政府释放的令人欣喜的信号。

在政策端,“十四五”要求地方调整社会保障力度,改善基本公共服务、义务教育、住房保障、医疗卫生等方面的“可达性”。财政部门需要使用更多的资金和激励措施吸引教师和医生。一系列举措可以把地方预算和奖励资金与实际的农村流动人口及其需求联系起来。

北京上海正在通过建设“15分钟生活圈”,探索特大城市如何实现包容规划。15分钟生活圈指在15分钟的步行可达范围内,配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间。它们正在作为城市的基本单元纳入城市规划。尤其是对于上海这样一座人口超过2.4千万的特大城市,“15分钟生活圈”像一个个活性细胞,为居民带来了极大地生活便利,也减少了不必要的交通出行;对于城市中的无车人群、老年人群和青少年,它们保障了居民的生活与出行权利,并通过鼓励创业、促进了城市的活力与健康发展。

图1 | 上海15分钟生活圈示意图

公共空间

WRI的研究初步表明,公共空间和基础设施能够减少城市居民的健康风险提升生活品质。更好地设计公共空间应当列为城市更新的头等大事。上海在改造老旧城区和公共空间上做出了很好的表率,今天上海繁华的新天地商业区和已然成为新一代网红打卡地的愚园路,都是由老建筑群改造而来。它们重新激活了城市中陷入困顿的地区,同时大大促进了商业活动发展和街道街区繁荣。此外,在城市中增加更多的绿色空间也对居民强身健体有所裨益。

设施完整、面向大众、安全可靠的公共空间对城市中的一“老”一“小”意义重大。随着中国进入老龄化社会,60岁以上的老年人和14岁以下的青少年已经组成中国人口的五分之二,特别是老年人口在“十四五”时期预计将以年均约1000万人的规模持续增长。这两个人口群体格外需要安全和满足出行需求的城市空间,由于城市中有95%以上的道路建设都是服务于轿车和卡车,绝大部分无法开车的老年人和儿童对城市空间的包容设计有更多要求。

 “一老一小”关乎千家万户。“十四五”要求各级政府和机构为老年人建设更多的公园、康复中心、养老机构,为儿童完善公共服务设施,开展100个儿童友好型城市示范,加强校外活动场所和社区儿童之家。目前,深圳上海威海武汉成都已经开展试点并为未来三至五年的儿童友好性城市做出了规划。

基于自然的解决方案

实现城市可持续性和公平是一项重大挑战。绿色和以人为本的发展在国家发展规划中的地位显而易见。“十四五”中的八个约束性目标中有五个涉及自然和绿地。特别地,“十四五”规划期内,单位GDP能源消耗降低目标值从”十三五“的18.2%调整至13.5%,单位GDP二氧化碳排放从20%调整到18%。此外,改善空气质量、水质和森林覆盖率也都在国家重点监测范围之内。在“十四五”中强调的基于自然的解决方案(NbS),在实现上述自然目标和改善城市化进程中有举足轻重的地位。

“十四五”承诺提高城市抵御自然灾害的能力,加强中国东部的海岸线保护。4月,财政部、住房和城乡建设部、水利部审查选定了20个海绵城市实施试点。在联合国生物多样性大会上,遭受台风频繁登陆和风暴潮侵袭的深圳大鹏半岛因创新推进生态导向发展(EOD)模式获得肯定。世界资源研究所的研究深入研究了大鹏的气候风险,以及建设具有气候适应能力的海岸线以保护该地区的经济和生态效益。

中国的生态保护红线倡议是确保生物多样性不受城市扩展侵害的另一重要措施。该规划连同国土资源部和农业部发布的文件,要求中国14个主要城市为其城市划定明确的边界,以防止它们以自然损失为代价进行扩张。保护自然空间将有助于保护土地、食物和生物多样性。

Made with Flourish

图2 | 中国低碳试点城市达峰目标年分布

公共交通导向型发展

交通系统为中国城市带来了巨大挑战。一方面,交通运输行业在中国各行业碳排放中高居次席,2019年,全国二氧化碳排放的9%来自交通运输领域。另一方面,交通拥堵导致城市居民付出了高额时间成本——以北京为例,仅2018年一年,北京因日常通勤拥堵问题造成了1.8亿元(2700万美元)的经济损失,相当于北京全年GDP的6%。因此,提供多样化的城市交通方案,使城市实现以交通为导向的发展,对于减少城市排放、提高经济效率和促进公平发展都意义重大。

中央正在加大对以交通为导向的发展的支持力度,支持领域覆盖公共交通规划建设、公共和私人融资、城市功能用地等。十四五规划设定了两个交通建设目标:新增城际铁路和市域(郊)铁路运营里程3000公里,新增城市轨道交通运营里程3000公里。扩大公共资金对可持续的交通系统的投资,有助于确保所有城市居民和流动人口都能享有一个更加可及、便捷、安全的城市。公私合作模式可以撬动更多投资,在新的交通枢纽周围开发商圈、办公区和住宅区。上海等城市已经试点的“15分钟社区生活圈”模式值得推广,这一模式令城市服务更加触手可及,并进一步改善城市服务供给的公平性,扩大城市服务的覆盖面。

近零排放建筑

建筑业是中国碳排放的主要来源。2018年,建筑行业碳排放占全国总排放量的51.3%。为了应对快速城市化进程中的高额碳排放,中国的建筑政策已经从支持发展“低能耗建筑”转变至“近零能耗建筑”和“净零能耗建筑”,通过建筑行业减碳助力实现国家自主贡献目标。自“十三五”规划以来,全国已竣工或在建1000万平米被动式低能耗建筑,带动节能建筑产业经济效益约100亿元(约15.6亿美元)。

十四五规划中对绿色建筑的要求已经从“排放较低”提升至“近零能耗”,以确保建筑业使用更为清洁的能源。相关规定还要求近零能耗建筑的可再生能源利用率不低于10%,这将进一步减少建筑业排放,节约60%以上的建筑能耗,为居民带来更洁净的空气和更有益健康的生活环境。

实现十四五规划,推动中国城市可持续公正转型

WRI的2021年度旗舰报告《世界资源报告》展示了在世界范围内建设公平城市所需的举措。以部门为单位的行动或许是一个良好的开端,但这尚不足以释放城市的全部潜力。在推动以人为本的城市化和实现十四五规划的宏伟目标面前,更多的行动需要落到实处。

为了全面实现这些目标,中国将需要:

  • 在出台政策时加强联动协调,超越孤立的部门思维
  • 在全国和地方层面开展合作,提出综合的解决方案
  • 统一数据统计口径,记录并评估全国城市在各个目标领域的表现,尤其是在低碳转型方面的表现

在十四五规划奠定良好开局后,城市正斗志昂扬地迈向一个净零排放、更有韧性并更加包容的未来。在有限的时间里,政府和城市领导者亟需制定详细的行动规划——正待实现的不仅是十四五规划中的各项目标,更是中国更大的气候和发展雄心。

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