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构建2015气候协议的可行方案

联合国气候变化框架公约谈判已进入一个至关重要的阶段。约两年前,谈判各方决定将于2015年达成一个“具有法律效力”的国际气候行动协议。但该协议究竟如何构建仍有待讨论。

与构建相关的一系列问题中,一个需要密切关注的领域是建立一个让各国提交各自温室气体减排承诺和计划的程序。该程序一旦制定,将为保证达成一个有远见的公平的、切实有效的2015年气候协议打下坚实基础。目前,已有多种程序设计方案摆在谈判各方的桌面上,在下月举行的波兰首都华沙召开的第十九次缔约方大会上,其中一些方案很有可能将被讨论。

为支持从现在到2015年之间谈判的顺利进行,世界资源研究所近期发布工作论文《通向2015年气候变化协议:减排承诺设定和审查方案》,列举了各国减排承诺设置的不同设计方案,指出谈判各方必须关注三个关键领域:承诺内容、提交时机和流程、审查方式。每个领域都存在一系列问题,这些问题都需要认真对待、妥善解决,以使确保程序乃至协议切实有效。

综合的解决方法

过去,摆在谈判各方桌面上的减排承诺设计主要有两个模式:第一种,确保用强有力的国际指南和规章指导各国的承诺和行动;另一种,各国做出“承诺 ” ,并定期汇报阶段性进展。世界资源研究所分析表明,2015年达成的协议应介于两者之间。这种综合性方法将结合以上两个模式的优势。提交各国承诺的程序能够促成国际性的准则和指导,以确保达成一个公平透明、目标宏伟、充分审查的协议。然而,各国最终的减排承诺还是会以其自身能力和目标为基础,将国际协议与国内的相关讨论、自身情况的联系起来,从而保证协议得到有效执行。

承诺内容

本轮谈判的焦点问题之一是国际社会如何保证协议的公平性并将全球平均温升控制在2摄氏度之内,从而避免气候变化影响加剧。是否应该通过谈判给各国的承诺设定一个必须的范围,还是由各国自行提出力所能及的各自目标,而寄希望于这些减排量的总和足够将温升控制在2度之内?或者,还有一个折中选项?

每个国家的承诺应包括什么内容才能使其他国家的谈判代表和普通公众都准确理解?哥本哈根第十六次缔约方大会之前,尚没有关于减排目标的国际指南。每个国家的承诺内容千差万别。本次会议是否应采取更系统的方式提交承诺?如果答案是肯定的,那么承诺中应该包含哪些信息?(信息类别及详略程度请参见我们的报告

提交流程与时机

承诺目标的提交程序需要考虑两个问题:谁来做出承诺以及何时进行提交。这两个问题恰恰反映了气候谈判中的一大矛盾:既希望所有国家都做出承诺,又想保证承诺目标够高。

一方面,谈判代表们认为2015年的协议应该“适用于所有缔约方”。但是,各国财政状况、技术能力各不相同,其过去、现在的碳排放量也不一样。现在还不清楚是否所有国家都必须提交目标并以相同的方式做出承诺。

与提交流程同样值得注意的,是各国做出承诺的时机。到底该什么何时提交目标?谈判代表们应该考虑缔约方大会现有的汇报及审查程序的时间安排,如针对发达国家的“国际评估和审查”程序以及针对发展中国家的“国际磋商和分析”程序。另外,一些发展中国家的能力也可能会影响他们的提交时间。无论是发达国家还是发展中国家,如果首轮提交耗时过长,就没有足够的时间进行充分讨论和磋商,也没有机会在制定最终国际气候协议前进行修订和调整。

审查承诺

各国的一系列承诺是需要通过审查这个步骤的。那么,其他国家及利益相关方将如何对其进行审核?审议程序必须透明、调理清晰、有效、合算,以鼓励各国制定更宏伟的目标,并在各国间建立互信。审查程序究竟应该是什么样的?

谈判各方还必须考虑审查流程如何能利用或建立在现有的国际性程序和进程之上(如定期审查)。他们还要考虑2015年后要如何进行审核。

各个国家及谈判方现在有机会在2015年达成协议,逐渐引导世界进入低碳、适应气候变化的时代。然而,基础不坚实,就无法达成有力的协议。提交承诺的有效程序是保证国际气候行动公平公正、目标宏伟的关键因素。谈判各方能否在下个月的华沙会议上就这些问题取得进展,能否在未来两年中继续推进,这将对2015年气候协议起到重要作用。

更多内容参见:下载全文《通向2015年气候变化协议:减排承诺设定和审查方案》

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