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高速城镇化下,如何游刃有余地“改旧建新”?

城市化可以说是发展中国家近百年来最明显的增长趋势之一。根据联合国预测(2018),2010-2050年,发展中国家城市人口将从36亿增长至67亿。三分之一的人口增长将集中在亚洲、非洲国家,其中就包括中国。1996-2019年间,中国实现了4.6亿农民“进城”,完成了发达国家需要近百年的才能达成的进度(图1)。高速城镇化也为中国带来众多“红利”,基础设施投资与消费需求的爆发式增长,成为拉动中国经济增长的重要引擎之一。

从今年3月中旬出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》可以看出,城镇化仍是“十四五”的“主旋律”之一。经历了近半个世纪的高速发展之后——即便中国2020年底人均GDP已达1万美元、常住人口城镇化率(简称“城镇化率”)达到60.6%的水平,中国城镇化步伐并未放缓。“十四五“期间,中国城镇化率还将从2020年底的60.6%水平,升至 “十四五”末65%的目标水平;基本保持“十三五”的城镇化速度——从2015年的56.1%上升至2020年60.6%。事实上,中国还将有10到15年的快速城镇化期:据预测,当中国城镇化水平达到70%-75%水平时(2030-2035年左右),才可能达到城镇化平台期。因而,“十四五”中国城镇化的黄金机遇仍将维持。 

图1. 1500-2016年全球城市化率变化示意图。 数据来源:(见图)

对中国而言,这既是机遇,也是挑战。

首先,中国人均年收入已正式迈入1万美金大关,而根据世界货币基金组织(IMF)2020年的预测,中国2025年人均GDP将可能超过2.5万美金。因此,与“十三五”不同,“十四五”的城镇化也将在是在较高收入水平上的城镇化,将更加深刻地拉动中国城市新建住房(钢铁、水泥等)、基础设施(电力、供暖、铁路、航空等)、公共服务(养老、医疗等)在数量与质量上的需求。

其次,经过四十年的快速城镇化,中国城市也面临老旧小区改造的压力。根据“十四五”规划的目标,中国要在接下来五年间完成21.9万老旧小区改造,这意味着2000年前建成的居民小区需要在未来五年内基本改造完毕。所以,与“十三五”不同,“十四五”开启了新基建与存量改造并驾齐驱的时代,大规模旧城改造将成为“十四五”的重要任务之一。

由此可见,“十四五“期间的城镇化,牵扯到城市规划、建设和管理的方方面面,影响着中国环境、经济和民生发展。因此,以下问题,不容忽视:

  • 如何助力城市“率先达峰”?

高速城镇化与不断提升的居民收入水平,不仅将增加居民对能源密集型产品的需求,更可能带来高碳资产的锁定效应,从而可能整体上导致城镇碳排放的增长(图2)。

图2. 1992-2013年中国城市人均碳排放示意图。 数据来源:(见图)

然而,许多中国城市也具备“率先达峰”的条件。十四五”规划纲要明确指出,鼓励“有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰”。根据世界资源研究所(WRI)对中国典型工业城市的分析(2020),调整第三产业结构、优化工业内部产业结构,有望贡献80%左右的减排潜力,帮助城市“率先达峰“,甚至实现碳中和。截至目前,中国共有80多个城市提出了达峰年份目标,最早的是2017年,最晚的与国家目标2030年一致。这些城市主要是2015年和2016年在两届中美气候峰会上加入“达峰先锋城市联盟”(APPC)的城市,以及2013年以来国家确定的三批低碳省市试点中的大部分城市(区、县),容纳了全国人口总数的28%、带来了国内生产总值的42%。不过,这些城市关注点仍主要停留在碳达峰,鲜有城市开始考虑开展中长期碳中和的工作。

更多的城市提出率先达峰,将成为中国实现2030年达峰目标的关键。其中,一、二线城市如何借助老旧小区的存量改造,避免高碳资产锁定,实现达峰后排放迅速下降,为碳中和目标奠定扎实基础?当然,三、四线城市也不应默认“提前达峰”只是发达地区的专属优势,如何抓住低碳转型的机遇,提前达峰并将峰值控制在低位,也是亟需地方政府探索的问题。

  • 如何解决资金压力,直面“建新”“改旧”双重压力?

据初步估算,中国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可高达4万亿元。若改造期为5年,每年可新增投资超8000亿元。由于缺乏明确的盈利预期,社会资本参与老旧小区改造的积极性不高,依赖财政资金的老旧小区改造为本身负债率高的地方城市形成压力。如何纾解资金问题,兜住“建新”“改旧”这双重压力,需要城市政府更多的探索与尝试。

图3. 2010、2014及2018年中国地方政府财政收支状况示意图。数据来源:见图

毫无疑问,完全依赖财政扶持并非良策。地方城市要创新投融资机制,通过政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,即“PPP”模式)调动私人资本,同时也要撬动绿色金融机制,这需要对老旧小区进行事前和事后碳评价,限制高碳项目,共同推进绿色建筑与绿色社区建设。

虽说短期来看,可持续城市建设与改造在一定程度上提高了投资成本,但长远来看,这些在城市气候变化与韧性上的投资,都将获得可观的回报。越来越多的研究表明,采取更加积极的气候行动在经济上是明智之选。由全球气候与经济委员会撰写的《新气候经济学》报告(2018)指出,这其中蕴含了26万亿美元的巨大机遇。世界资源研究所(WRI)2020年研究表明,低碳绿色的发展模式能为中国带来显著经济效益,通过拉动绿色经济业态的增长,仅2050年单年就能产生6.5万亿人民币的净社会效益。

  • 如何更好地实现精细化、以人为本的社区管理?

改革开放四十年来,中国城市发展与管理的主旋律也随着老旧小区改造大幕的全面拉开,逐渐从从“建设”向“运营”转变,特别是社区层面、以人为本的精细化管理,将挑战城市管理者的治理水平。

“十四五”规划中对老旧小区改造提出了不少要求和目标,包括适老化改造、儿童安全改造、新增停车位与充电桩、绿色建筑改造、气候韧性措施等等,皆体现了一个快速城镇化中的国家对于人本的思考和重视。

事实上,此次老旧小区改造的内容早在多年前就已提出,但由于老旧小区产权关系复杂、没有专业的物业公司、缺乏商业模式,居民意见难以统一等复杂原因,一直难以推进。所以,在社区层面因地制宜地设计改造方案,实现精细化、以人为本地运营管理,将会是一道贯穿“十四五“期间的重要课题。

不论是对中国还是世界,建设可持续城市都是带动经济发展、造福民生的重要举措。它意味着构建新型城市体系,推动更紧凑、更联通、更低碳的城市发展,带动绿色投资和高端制造业升级的良性循环,推动经济的低碳、高质量转型,同时为市民提供舒适家园,降低气候脆弱性。世界资源研究所期待在“十四五“期间,与更多中国城市携手探索城市可持续发展的机会。

 

参考文献:

  1. UN-DESA. 2018. 2018 Revision of World Urbanization Prospects. New York: Population Division, UN-DESA.
  2. https://www.coalitionforurbantransitions.org/en/publication/chinas-new-urbanisation-opportunity-a-vision-for-the-14th-five-year-plan/
  3. https://www.chinadaily.com.cn/a/202011/19/WS5fb62bc7a31024ad0ba953dd.html
  4. http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/18/content_5410733.htm
  5. http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/20/content_5528320.htm
  6. https://urbantransitions.global/wp-content/uploads/2020/06/China%E2%80%99s_New_Urbanisation_Opportunity_Executive_Summary_CN_FINAL.pdf
  7. https://www.wri.org.cn/report/2020/11/accelerating-net-zero-transition-china_CN
  8. https://newclimateeconomy.report/2018/

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