今日，《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方会议（COP28）正式拉开帷幕，逾70000名参会代表将齐聚迪拜，在急剧缩小的气候行动窗口之下，为人类和地球筹谋一个更可持续的未来。

作为此次大会最受瞩目的焦点之一，首轮”全球盘点”将以前所未有的速度和力度推动全球范围内各大关键系统转型。各缔约方需据此及时出台有效的应对方案[2]， 改善人民福祉，推进气候正义。

 

积极拥抱转型，回应全球盘点

 

作为《巴黎协定》框架的关键组成部分，全球盘点旨在激发各国采取更具雄心的气候行动，并推动下一轮国家自主贡献（NDCs）的更新制定。目前，盘点的信息搜集和技术评估阶段已完成，并已于2023年9月发布综合报告，结果令人心忧[3]；盘点的结果审议阶段将随着COP28闭幕一同结束。届时，各缔约方不仅要承认目前在行动和资金方面的差距、明确已取得的进展，并要在后续的必要行动上达成共识。

 

利比亚遭受洪水侵袭，数千人因此丧生。气候变化的影响正日益加剧，这是COP28必须应对的问题
2023年9月，利比亚遭受洪水侵袭，数千人因此丧生。气候变化的影响正日益加剧，这是COP28必须应对的问题 | 供图：Seraj Elhouni/Shutterstock

 

本次盘点之后，各缔约方需要用综合、平衡的方式来应对减缓和适应气候变化、弥补气候损失和损害，以及加强金融支持和能力建设等方面的挑战，同意在NDCs中采纳覆盖全经济体范围的目标（economy-wide targets），包括在目前所处的“关键十年”内能全球需要减少的温室气体（包括非二氧化碳温室气体）[4]。这在能源、交通、粮食系统和土地利用等领域和系统中尤其关键。更新后的NDCs须涵盖各部门/产业领域的有力措施、行之有效的适应实施计划、公正的转型政策、财务评估、为弥补损失和损害所做的努力以及地方政策。

各缔约方还需要明确履行现有的气候资金承诺，同时提升对发展中国家金融支持的规模、质量和可及性。特别地，各缔约方对全球盘点的响应还应包含一系列后续的追踪工作，以及将于COP30（2025年）前提交的新一轮NDCs中需要明确承诺的内容。

 

巴西圣保罗市区的自行车道。城市和国家政府必须加强合作，以实现可持续的城市化并减少排放
巴西圣保罗市区的自行车道。城市和国家政府必须加强合作，以实现可持续的城市化并减少排放 | 供图：Alf Ribeiro/Shutterstock

 

加快各大系统转型变革

 

有效应对气候变化需要所有人类生产生活相关的系统和部门携手合作，共同转型。这既包含粮食和能源生产、消费方式的转变，也与城市的发展规划模式息息相关。COP28期间，以下几个方面的转型进展非常关键：

 

1 加速化石燃料时代终结，合作共寻替代方案

化石燃料依然是今年COP的关键焦点之一。两年前，COP26最终以“逐步减少煤炭使用”落下帷幕。在去年的COP27上，超过80个缔约方表示支持“逐步减少使用所有化石燃料”，但这一提议并未被纳入大会最终决议。因此，今年COP28在该议题上的谈判进展将尤其受到关注。

谈到化石燃料退役，碳捕集利用和封存技术（CCUS）往往都不会缺席。客观来说，这一关键技术的成熟和推广非常必要，但它不能成为全球放缓淘汰化石燃料脚步的理由，我们应将其运用于最需要的场景。国际能源署（IEA）发现[5]，对于计划在2050年前实现净零排放的能源相关部门来说，包括部署可再生能源、燃料转换和电气化在内的各类措施会在2030年前让能源相关排放量下降150亿吨，但CCUS技术只能实现目标的1/15。

大范围推广化石燃料替代品对减少化石燃料使用至关重要。今年9月，二十国集团（G20）同意将可再生能源的规模扩大两倍，并将能源效率翻一番[6]。COP28将为所有缔约方合作达成这些目标提供重要的磋商平台和对话机会，并设定到2030年将无化石燃料交通（Fossil-Free Transport）翻一番的目标（这对削减石油需求至关重要），同时将投资更多地转向清洁、低碳的方向。

当然，不同的国家、地区和社区的转型路径不尽相同。在COP28上，各国政府需要明确，在低碳转型过程中不能让任何一个人掉队[7]，包括依赖于化石燃料生存的工人和社区。有了充分的政策和机制支持，公共和私营部门才能调动更多资金帮助发展中国家实现绿色、公正、低碳转型。

需要强调的是，COP28不应成为石油和天然气行业堆积无法解决核心问题的承诺的平台。据悉，阿拉伯联合酋长国或将宣布一项有关到2050年前减少甲烷泄漏并实现净零排放的承诺，至少20家重要的石油和天然气公司都参与其中，但该承诺仅限于这些公司的自营业务，不包含其燃料销售业务。油气行业“范围三”减排问题亟需更多关注和行动[8]。

 

2 共同支持全球粮食和土地利用系统变革

全球粮食和土地利用系统既深受气候变化的影响，又是导致气候变化的关键驱动因素。该系统产生的碳排放至少占全球总量的三分之一，是造成森林减少的主要原因[9]。与此同时，干旱、洪水、热浪和极端天气正在干扰树木的生长季节，严重影响农民的作物和生计。在战争、通货膨胀和不平等问题交织下，这些灾害还加剧了全球饥饿和粮食安全无保障问题。

COP28将是首届明确粮食和土地利用与气候变化危机之间存在密切联系的气候峰会。COP28主席领导的《阿联酋关于有韧性的粮食系统、可持续农业和气候行动的宣言》[10]邀请各缔约方政府将粮食和土地利用纳入核心气候流程，比如在各缔约方的NDCs和国家适应计划（NAP）[11]中明确规定粮食和土地利用相关的目标。

《关于开展农业和粮食安全气候行动的沙姆沙伊赫联合工作（SSJW）》[12] 的进展也有助于在COP28上推动可持续粮食和土地利用议程。各缔约方应保持全局观，采用系统性战略，在关注农业生产的同时也要推动建设可持续和有韧性的粮食系统。此战略将至少包含三大关键要素，即：自然向好（Nature-positive）[13]、有韧性的粮食生产；健康、可负担、可持续的饮食和营养；以及粮食损失和浪费。

 

3 重视城市——应对气候变化的重要着力点

COP28还将举办首届联合国气候峰会的“地方气候行动峰会”（Local Climate Action Summit）[14]。会议期间，数百位地方政策制定者（如市长、州长、企业高管和非政府组织代表等）将齐聚一堂，探讨他们如何能更好地与国家层面的气候行动相协调，实现协同增效。

城市对于应对气候变化至关重要，其二氧化碳排放量占全球碳排总量的70%。面对愈加频繁和严重的气候危害，城市首当其冲。无论是城市还是国家，都无法独自解决气候危机，也独自无法为当地庞大的气候脆弱人口建立足够的韧性。研究表明[15]，尽管通过现有技术和政策途径可以在2050年前将城市排放量削减90%，但如果没有各缔约方政府的进一步合作和支持，市级政府只能实现这一预测量的28%。

各大城市和缔约方政府可以在第COP28上商定新的协调方式。比如，更多地将地方和非国家行为体[16]纳入NDCs和其他全国气候政策制定的过程中，同时加大资金和技术援助，帮助地方加速行动。除此之外，城市还需要提高地方气候目标的透明度和雄心。不管是国家还是城市层面，都需要尽快跨部门、跨级别地对交通、建筑和土地利用这类重要共享系统进行综合规划和统筹，加速可持续转型。

 

2023年8月，孟加拉国吉大港暴雨淹没的街道。应对气候变化日益严重的影响是COP28的一个关键议程项目，其中也包括处理与气候有关的“损失和损害”
2023年8月，孟加拉国吉大港暴雨淹没的街道。应对气候变化日益严重的影响是COP28的一个关键议程项目，其中也包括处理与气候有关的“损失和损害”。供图：amdadphoto/Shutterstock

 

应对日益严重的气候变化影响

 

1 损失和损害专项基金将全面运作 [17]

在去年的COP27上，经过漫长而艰难的谈判，各国终于同意设立基金帮助气候脆弱国家应对“损失和损害”[18]。在气候脆弱国家首次提出这个需求的30多年之后，损失和损害专项基金终于得以建立，可谓是历史性突破。今年COP28的关键任务之一，就是要让这一专项基金全面运作起来。

各国需要决定基金的托管地点、基金与《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的关系，还要决定哪些国家为捐款方以及哪些活动和国家有资格获得资金支持。谈判者们还必须解决一系列关键的治理机制问题，比如如何确定董事会成员资格、如何安排基金之外的其他拨款以起到互补作用。这些资金安排可能包括缔约方会议和《巴黎协定》范围内和范围外的资金来源、基金和倡议。但鉴于损失和损害问题过渡委员会 [19] 的第四次会议在今年10月在一片混乱中落下帷幕 [20]，基金运作方式共识并未达成，或将为COP28在此议题上的谈判进展增添难度。

此外，各缔约方还应在COP28上就圣地亚哥损失和损害网络（SNLD）的主持机构达成一致。在2019年召开的COP25上， SNLD正式成立，旨在为发展中国家提供损失和损害应对方面的技术支持，但由于没有确定主持机构，其功能尚未得到充分发挥。目前，该网络的主持方有两大候选人：1）加勒比开发银行（CDB）；2）由联合国减少灾害风险办公室（UNDRR）[21] 和联合国项目事务署（UNOPS）组成的联合团队。

 

2 推进全球适应目标框架建设，扩大气候适应投融资范围

2015年《巴黎协定》通过时，各缔约方同意设立一个全球适应目标（GGA）并更好地追踪在增强适应能力、加强韧性、降低脆弱性和促进可持续发展方面取得的进展。COP28上，各国致力于将GGA付诸实践，以更好衡量适应行动的进展。重要的是，GGA还应通过借鉴《地方主导的适应原则》[22]，赋予地方社区更大的决策权，从而更迅速、广泛和公平地实施适应计划和政策。

各缔约方谈判代表们应在此次大会上正式确立初步协议，即各缔约方应该为适应政策周期的每个阶段设定从规划到实施的目标，并采取一个为诸如粮食安全、健康和基础设施等问题设定目标的程序，这对性别、代际平等、土著人权益等跨部门问题也一样。他们还应该建立一个确定评估适应行动指标的过程，以及收集和报告这些指标的过程。

 

一群农民在印度斋浦尔附近收割农作物。世界各地的小农户越来越容易受到极端天气和其他气候的影响。

一群农民在印度斋浦尔附近收割农作物。世界各地的小农户越来越容易受到极端天气和其他气候的影响。供图：Rawpixel.com/Shutterstock

 

提供气候资金

 

为确保能达成全球气候目标，我们需要在2030年前实现每年4.3万亿美元的气候相关资金流动[23]。

 

1 履行现有资金承诺，为新的全球气候资金目标做好准备

2009年，发达国家同意到2020年前实现每年1000亿美元的气候资金目标，帮助发展中国家减缓和适应气候变化。虽然该目标的达成年限现已被推迟到了2025年，但从目前进度来看，仍有很大距离。近期，部分发达国家表示有信心在2023年达成这个目标，期待他们在COP28上能展现更多的成果来支持其信心。

不仅如此，COP28还必须为设定更长远（2025年后）的全球气候资金目标打下基础，即“新的集体量化目标”（NCQG）。各缔约方此前承诺在2024年COP29召开前设立这个新目标，目前看来，要在今年敲定新目标的关键金额难度很大，但若能在大会上有所推进，比如目标实现的时间框架、进展情况的监测和报告方式以及它与损失和损害的关系，也无疑会是该议题的重要进展。

 

2 为应对气候变化提供更多资金支持

《巴黎协定》第2.1条第（三）项指出 [24]，该协定的长期目标包括使资金流动符合低碳排放和气候适应型发展的路径。无论是公共还是私营部门，都要确保所有资金流动能够支持且不会妨碍气候行动对于实现全球所需的减排和韧性建立。然而，各缔约方尚未明确这一项条约的实际意义。鉴于国家环境、需求和战略方面的巨大差异，对第2.1条第（三）项达成统一定义并非易事。

资金流动的一致性与《巴黎协定》第9条中发达国家提供和调动支持发展中国家气候行动的金融资源的责任之间的关系，则是另一个核心问题。发展中国家希望确保在资金流动得到广泛关注的同时，发达国家的金融责任也不会被分散。

目前尚不清楚这些焦点话题在COP28上会如何推进、在全球盘点之下将如何被解决。资金常设委员会（The Standing Committee on Finance）和《联合国气候变化框架公约》秘书处将针对未来如何实施《巴黎协定》的金融目标提供指导。

此外，涉及国际金融机构角色的相关问题备受关注。COP27大会呼吁多边开发银行（MDBs）及其股东改革政策和实践，对齐融资并简化资金获取途径，同时也指出了发展中国家日益加剧的负债问题 [25] 和不断增长的需求。这些问题将在COP28再次成为焦点，特别是在2023年10月世界银行和国际货币基金组织（IMF）年会之后，MDBs发表了一份联合声明 [26]，重申了他们加强合作、增加财务能力、使用创新融资和催化私人融资的意愿，强调了将其融资流向与《巴黎协定》目标对齐的必要性。

 

COP28：厘清责任、加速行动的关键时刻

 

挑战犹在，机遇已彰。空谈与作秀的时代已然结束。要在今年的COP28上摘得硕果，政府、企业和其他组织必须做好准备，即刻采取行动，加速转型，协同裨益人类、自然及气候。

 

参考文献

[1] 2023. WRI. What Is the "Global Stocktake" and How Can It Accelerate Climate Action?. https://www.wri.org/insights/explaining-global-stocktake-paris-agreement

[2] 2023. WRI. Elements for the First Global Stocktake Outcome. https://www.wri.org/publications/elements-first-global-stocktake-outcome

[3] 2023. UN. Technical dialogue of the first global stocktake. Synthesis report by the co-facilitators on the technical dialogue. https://unfccc.int/documents/631600

[4] 2023. WRI. 3 Reasons Why Countries Must Take Faster Action to Reduce Short-lived Climate Pollutants. https://www.wri.org/insights/short-lived-climate-pollutant-reductions.

[5] 2023. IEA. Net Zero Roadmap-A Global Pathway to Keep the 1.5 °C Goal in Reach. https://iea.blob.core.windows.net/assets/13dab083-08c3-4dfd-a887-42a3ebe533bc/NetZeroRoadmap_AGlobalPathwaytoKeepthe1.5CGoalinReach-2023Update.pdf

[6] 2023. Reuters. Exclusive: Over 60 countries back deal to triple renewable energy this decade -officials. https://www.reuters.com/sustainability/climate-energy/over-60-countries-back-deal-triple-renewable-energy-this-decade-officials-2023-11-10/

[7] 2023. UN Sustainable Development Group. Leave No One Behind. https://unsdg.un.org/2030-agenda/universal-values/leave-no-one-behind

[8] 2022. Wood Mackenzie. Few oil and gas companies commit to Scope 3 net zero emissions as significant challenges remain. https://www.woodmac.com/press-releases/few-oil-and-gas-companies-commit-to-scope-3-net-zero-emissions-as-significant-challenges-remain/

[9] 2023. WRI. Forest Pulse: The Latest on the World’s Forests. https://research.wri.org/gfr/latest-analysis-deforestation-trends

[10] 2023. CISION PR Newswire. COP28 Calls on Governments to ensure Food Systems and Agriculture are central to Climate Action Efforts. https://www.prnewswire.com/news-releases/cop28-calls-on-governments-to-ensure-food-systems-and-agriculture-are-central-to-climate-action-efforts-301884207.html

[11] 2015. UN-HABITAT. 联合国人居署举行波恩气候变化会议的周边会议. https://unhabitat.org/cn/node/109419

[12] 2023. UN. Sharm el-Sheikh joint work on implementation of climate action on agriculture and food security. Draft conclusions proposed by the Chairs. https://unfccc.int/documents/629501

[13] 2022. UN-Environment Programme. 联合国报告指出：为应对全球危机，2025年内基于自然的解决方案的资金流量需实现翻倍. https://www.unep.org/zh-hans/xinwenyuziyuan/xinwengao-39

[14] 2023. COP28. COP28 LOCAL CLIMATE ACTION SUMMIT. https://www.cop28.com/LCAS.

[15] 2019. Coalition for Urban Transitions. Climate Emergency, Urban Opportunity. https://urbantransitions.global/en/publication/climate-emergency-urban-opportunity/. 

[16] 2022. UN. 非国家实体净零排放承诺的可信度和问责制. https://www.un.org/zh/climatechange/high-level-expert-group

[17] 2022. UN. 建立损失和损害专项基金. https://unfccc.int/zh/establishing-a-dedicated-fund-for-loss-and-damage

[18] 2022. WRI. What Is "Loss and Damage" from Climate Change? 8 Key Questions, Answered. https://www.wri.org/insights/loss-damage-climate-change

[19] 2022. WRI. What Is "Loss and Damage" from Climate Change? 8 Key Questions, Answered. https://www.wri.org/insights/loss-damage-climate-change

[20] 2023. UN. 损失和损害问题过渡委员会启动工作，在埃及成功举行第一次会议. https://unfccc.int/zh/news/sunshihesunhaiwentiguoduweiyuanhuiqidonggongzuozaiaijichenggongjuxingdiyicihuiyi

[21] UN. 联合国减少灾害风险办公室. https://www.un.org/sg/zh/global-leadership/united-nations-office-for-disaster-risk-reduction/all.

[22] WRI. Locally Led Adaptation-Principles for Locally Led Adaptation. https://www.wri.org/initiatives/locally-led-adaptation/principles-locally-led-adaptation

[23] 2022. Climate Policy Initiative. Global Landscape of Climate Finance: A Decade of Data. https://www.climatepolicyinitiative.org/publication/global-landscape-of-climate-finance-a-decade-of-data/.

[24] 2015. UN. 巴黎气候协定. https://unfccc.int/sites/default/files/chinese_paris_agreement.pdf

[25] 2023. WRI. Developing Countries Won’t Beat the Climate Crisis Without Tackling Rising Debt. https://www.wri.org/insights/debt-climate-action-developing-countries

[26] 2023. The World Bank. Statement of the Heads of Multilateral Development Banks Group: Strengthening Our Collaboration for Greater Impact. https://www.worldbank.org/en/news/statement/2023/10/13/statement-of-the-heads-of-multilateral-development-banks-group-strengthening-our-collaboration-for-greater-impact